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后疫情时代,钱从哪里来,用到哪里去?

原标题:对话 | 财政部财政科学研究所原所长贾康、国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬 后疫情时代,钱从哪里来,用到哪里去?

每经记者 吴林静 每经编辑 刘艳美

国际形势风云变幻,全球疫情反反复复,毋庸置疑,我们正在经历一个时代的转折点。

如何理解当下以及未来的国家运转和经济发展,财政是一个重要视角。作为国家治理的基础和重要支柱,财政的收支决定着政府的“钱袋子”,关系着人民的幸福生活。

《政府工作报告》为今年的财政定调为“积极的财政政策要更加积极有为”,包括提高赤字率至3.6%,发行1万亿抗疫特别国债直达基层,安排地方政府专项债券3.75万亿,比去年增加1.6万亿元。“三箭齐发”的力度是前所未有的,今年面临的财政收支矛盾也是前所未有的。

积极财政的效果如何?地方收支压力有多大?“十四五”还有哪些体制改革的“硬骨头”?近日,我们邀请华夏新供给经济学研究院首席经济学家、财政部财政科学研究所原所长贾康,国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬做客《每日经济新闻》(以下简称NBD)“经济学家100”栏目,评述收支压力,讨论央地关系,厘清改革痛点,从财政视角捋一捋未来的发展脉络。

谈后疫情时代的财政弹性

增加专项债、扩大赤字率,满足现实资金需求

NBD:我国地方政府专项债一直在增长,今年的发行限度更是达到3.75万亿元。怎样理解地方专项债呈现的这种变化?

冯俏彬:今年大规模增发专项债非常重要的一个原因是跟疫情直接相关。疫情给我国经济增长带来了巨大的压力,这个压力可以从投资、消费、进出口“三驾马车”来分析。

进出口方面。疫情加剧了外需收缩的压力。近几年国际关系发生了深刻的变化,习近平总书记作出了“当今世界正经历百年未有之大变局”的战略判断。在这样的国际环境下,外需本身就受到了一些影响,疫情发生之前就已经在考虑增发专项债了。疫情的发生,让专项债发行的需求性更加明显。

内需方面。这几年中国的居民消费需求增长非常快,总量也非常大,但是还存在一些体制机制上的原因,也存在供需之间不完全匹配等因素。所以,虽然近几年内需推动经济增长起到的作用确实在增强,但是还没有到达我们想要的程度。

所以,在方方面面的因素影响下,用投资来稳定经济增长,仍然是当下的不二选择。

要投资就要解决资金的来源问题。增发地方政府专项债,要解决的就是这个问题,这是发行专项债的必要性。

从可行性方面来看,以政府为主的投资我国还有很大的空间。第一是各地基础设施发展不平衡,比如广大农村地区、中西部地区还有很大投资空间。第二是我国新型城镇化才发展到中期,去年的城镇化率突破60%,下一步城镇化发展将走向城市群、都市圈,要将单体城市连成一体,这也需要相应投资。第三是随着科技进步、技术更迭,“新基建”也需要提前布局。因此从投资方式、投资方向和投资形式上来讲,现在与过去并不完全一样,而是要布局符合未来30年之内能够奠定中国经济发展基础的核心竞争力。

NBD:最近有媒体报道说,很大一部分专项资金还“趴”在账上,还没完全用出去,如何才能让专项债使用更有效率?

冯俏彬:确实存在这样一个问题。专项债出现闲置,主要是因为投资方向还没完全找对。

什么意思呢?比如涉及新基建的投资。其实,对于新技术能带来什么机会,不同的主体,识别能力是不一样的。地方政府这个层面,有一定识别难度,需要中央政府作一些统筹安排。再比如城市群投资,特别是城市与城市之间之间的连通与共享,也超出了某一个地方政府行政权力的范围。当然其中还有很多管理的问题,包括对投资方向、资金使用方式等的一些限制性规定。这些都需要逐步改革,探索出一些新的管理办法。

至于如何提高专项债的效率。我认为首先要找到项目,实现钱和项目匹配。PPP库里有大量已经进行了前期可研报告的项目储备,地方政府需要想办法把钱和项目结合起来。建设城市群也有投资空间,但这里面的项目挖掘还需要一些更高层面的政府部门给出更明确的规划图。这当中有一个过程,从上到下都在积极想办法,所以不必过多焦虑。

NBD:今年我国赤字率从2.8%提高到3.6%,怎么看待这个力度?

冯俏彬:我觉得有两个词可以概括。第一个是“有力”。面对疫情,通过提高赤字率维持整个经济社会的正常运转,很有力度地满足了各方面对于资金的需求。第二个是“克制”。面临疫情冲击,很多国家使用了“无上限”的救助方式,救助力度有的达到GDP的10%,甚至达到20%。今年,我国赤字率首次超过3%达到3.6%,释放出8000多亿元资金,这个力度相对而言是比较克制的。换句话说,就是我们没有在疫情冲击面前失了方寸,乱了阵脚。

NBD:接下来赤字率还有提高空间吗?冯俏彬:空间有无取决于是否有必要性。正常时期,需要把债务压力控制在适当范围。但是如果经济社会发展有强烈的、突发的、临时的紧急需要,也不得不为之。所以,需不需要再提高赤字率,再释放一些资金,主要还是看疫情和外部环境的发展、变化。现在看,应该不太明显了。

NBD:提高赤字率、增加地方政府专项债、发行特别国债,积极财政政策的“天花板”在哪里?

冯俏彬:赤字也好,债务也好,都是负债,相当于对未来的透支。如果债务压力超出可承受能力,就会造成财政的不可持续。但可承受的临界点在什么地方,很难有个明确数字,要结合考虑经济社会方方面面的因素,特别是经济体本身的韧性。

事实上,从2008年金融危机之后,很多国家走上了债务驱动经济发展的路子。特别是日本,它的债务率已经超过200%。用债务驱动经济发展,大家都知道它的危害性,但有时候就相当于走在一条狭窄的道路上,很难回头。所以我们能做的是什么?使管理更严格一点,让经济韧性更强一点,让债务和赤字增长的速度更慢一点,给未来更多腾挪的空间。

谈房地产税的征收逻辑

增强地方弹性空间,建设地方税体系的重头戏

NBD:近年来,地方财政税收收入、非税收入占比下降,转移性收入占比增加。如何理解转移支付的角色?

贾康:在整个财政运行过程中,无可否认的是我国的区域差异非常显著,欠发达地区,要依靠中央和省为主的两级自上而下的转移支付,用于支持地方基层运转,保障基本民生,落实“六保”任务。某些有条件地方还要发展横向转移支付,包括对口支援以及实行生态补偿等。甚至在某种意义上讲,转移支付在某些地方它起的是主导作用。

在一些最欠发达的地方,转移支付保障的是地方基本公共服务均等化。比如可可西里,居民少,但是地方政府职能所面对的挑战还是比较明显的——要保护环境,接待地质勘测,接待探险旅游,也会接待未来与国际接轨的有偿狩猎,保障居民的基本公共服务等等。这就需要现代财政制度的建立,靠财政体制理顺各级政府的关系,做到财力和事权相匹配,达到社会成员共享改革开放成果和国家长治久安。

NBD:当前基层财政收支矛盾加剧,完善地方税种、重构地方收入体系应该怎么做?

贾康:地方税体系建设是十九大特别强调的,这也是下一步攻坚克难的重要部分。总体来说,我认为必须考虑的重头戏,一是抓住地方税体系里特别有分量且已经有框架的资源税:除海洋石油外,资源税是按属地原则征收,欠发达的中西部恰恰是资源富集地区。另一个是进一步按照中央要求,在税收法定路线上推出房地产税,这也是一个非常有难度的改革任务。

房地产税是直接税,是符合中央所说的要提高比重的代表性税种,消解土地财政的短期行为也与之相关。地方政府有了房地产税和地方税体系,就不必靠单一的土地批租取得财力。在地方税体系建设过程中,当地方职能履行跟税源建设形成权责内洽,地方政府便会越来越专心致志地优化本地投资环境,提升本地公共服务水平。像房地产税的征收,要定期进行税基评估,地方政府尽心尽力优化本地投资环境,提高本地公共服务水平,那么每次税基评估都会带来税收收入水平的水涨船高,地方财源建设就可以随之合理解决了。

不过,对于土地财政实行改革,并不是说以后就没有土地批租了。目前的情况是,一个地块批租出去,一管就是40年或70年,钱被当届政府使用,后面几届、十几届政府就没有了这个财力来源,这种短期行为是非常不合理的。所以,一定要在土地批租基础上,发展更多有稳定大宗收入来源特征的地方税种,特别是前面提到的资源税、房地产税,以及其他适应地方具体情况的税种,构建出税权概念之下的地方弹性空间,赋予地方政府更多的税种选择权、税率调整权,甚至因地制宜的特定税种设税权。

谈独山县举债式发展

最大的浪费是什么?是决策失误

NBD:近期因贵州独山县举债400亿、大方县拖欠教师工资等话题,基层财政问题备受关注。请问,这种困境要如何破解?

冯俏彬:基层财政出问题,大部分是因为过度发展、超能力建设,导致了过度负债。其实,在基本的“三保”问题上,现有体制机制对此是有相应保障措施的。往往是过度发展、过度负债造成了严重的债务压力,反过来冲击到基本的“三保”运转。所以要守住“防波堤”,不能急功近利,还要有体制上对权力的约束,平衡好当前的财政压力和未来的发展。

贾康:独山县这个案例,显然是在中国体制机制背景下,“关键的少数人”出现了明显的决策偏差。一个贫困县搞了这么大规模建设的盘子,项目大而不当,现在骑虎难下,建设难以为继,这要吸取经验教训。最大的浪费是什么?是决策失误。本来很多县级财政都很困难,再加上这些决策失误造成的巨大浪费,是令人痛心的,所以一定要深刻反思,总结经验教训。

客观地讲,这种经验教训已经总结很多轮了,在现在全面配套改革反复被强调、绩效管理反复被作为要领来落实的过程中,居然还会出现这样的极端案例,特别值得我们进一步找准制度安排、管理环节的弊病和缺陷,从而解决问题。

对于县级财政压力未来会不会加剧,不能一概而论。有些地方可能有所好转,有些地方不排除在一些阶段出现困难加剧的情况。总体来说,“六稳”“六保”在贯彻落实中,中央更加强调要切实落到基层,问题则应具体地方具体分析加以优化解决。

谈“十四五”财税改革

理顺央地财政关系是重中之重

NBD:“十四五”即将开启,深化财税体制改革有哪些重点方向?

贾康:党的十八届三中全会之后一直提到的三大任务,仍然是未来改革的重点。一个是理顺中央和地方关系,一个是进一步推进预算改革,一个是解决税制改革和地方税体系的问题。

冯俏彬:“十四五”期间,要高度重视财政的可持续性问题。现在比较清晰的判断是,未来一定时期,财政收入会保持相对低速,但是财政支出的强度不会减,这就会引出债务的问题,引出财政可持续的问题,需要我们妥善处理。

财政可持续问题与很多体制机制相关。税制改革方面,要继续推动从间接税为主向直接税为主的方式转化,这个改革思路符合中国经济社会发展的转型方向。预算管理改革方面,特别要注重绩效管理,当财政收支关系出现变化,财政压力增大,财政绩效管理既要全面,还要提高层次,不仅仅是每一个财政支出项目要讲绩效,还需要对部门、对政策的绩效进行评价,把财政资金的口子守住,让花出去的钱有效果。

NBD:要进一步调整完善中央和地方财政关系,加快建立现代财政制度,现在的“硬骨头”表现在哪些方面?

冯俏彬:中央和地方的财政体制,核心是央地关系。说到财政体制改革,主要讲三个问题,第一个是事权划分,第二个是收入划分,第三个是转移支付。

首先说事权划分。关于央地事权划分改革,目前已经出台了基本公共服务、教育、医疗卫生、生态环境、科技、外交、应急救援等领域的“事权和支出责任划分改革方案”。但即使进行了事权划分,在当前的体制结构下,各级政府之间你中有我、我中有你,很难划得特别清楚。所以,虽然推出了事权划分改革方案,但其中有很多的共同事权。这一块我们只能在实践中不断摸索,尽量把改革往前推。

收入划分也是一样。目前,新一轮整体收入划分方案没有启动,进行的是一些局部改动,比如调整增值税央地分成比例,比如消费税增量部分划归地方等等。之所以还没有从体制上进行全面改革,把整个收入重新划分一遍,是因为有些条件不充分。比如,想要划分清楚,就要健全地方税、直接税体系,但是“营改增”之后,地方税已经没有了主体税种。

再说转移支付,不管是专项转移支付,还是一般转移支付,目前资金规模已经非常庞大。规模一大,怎样做到“可预算性”就是关键,即下级政府不用去要钱,不用去打报告,能预知明年能从上级部门拿到多少钱,能够估算财政收入的盘子。目前看来,这个“可预算性”是不够的。另外一个需要改革的地方是转移支付的下达方式问题,以往在资金层层下放的过程中会出现“漏损”。这一次中央政府发行抗疫特别国债,2万亿元直达基层,资金7天就能下拨到基层。这是一次试验,未来这种方式能不能在更大的范围内推广,还需要进一步讨论。

财政体制改革的核心即是理顺中央和地方财政关系,明晰中央和地方的权责。这涉及到国家的行政体制、甚至是宪法结构。这个问题大大超出了财政本身的范围。只不过由于各种问题最终都会体现在财政收支上,所以财政部门对事权不清、支出责任不明最有深切体会。但要成为一个全社会的改革共识,还需要在实践中不断厘清、妥善处理好中央和地方的关系,慢慢摸索出一个合理的央地关系结构,寻求多方平衡。

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